EU:n kilpailuoikeuden täytäntöönpanosta ja komission tutkintavaltuuksista säädetään niin kutsutussa täytäntöönpanoasetuksessa 1/2003 (asetus). Asetusta on vuosien varrella osittain modernisoitu, mutta siihen ei ole tehty muutoksia kohta pariin vuosikymmeneen. Varsinkin asetuksen komissiolle antamia tutkintavaltuuksia pidetään nykyään epätarkoituksenmukaisina markkinoiden, kaupankäynnin ja tiedonkulun digitalisoitumisen seurauksena. Niinpä komissio on jo pari vuotta pohtinut asetuksen muuttamista vastaamaan yhteiskunnan ja yritysten digitalisaation kehitykseen.
Nyt komissio on ottamassa konkreettisia askelia näiden muutosten aikaansaamiseksi ja on muutama viikko sitten 10.7.2025 avannut julkisen vaikutusarvioinnin (eli palautepyynnön) esittämällä ehdotuksia asetuksen tehokkuuden parantamiseksi. Asetusta ehdotetaan muutettavaksi myös eräiltä muilta osin kuin tutkintavaltuuksien osalta (kuten päätöksenteon tehokkuuden, asiakirjakäsittelyn parantamisen ja yksipuolisen toiminnan arvioinnin yhdenmukaistamiseksi EU:n sisällä), mutta seuraavassa keskityn nimenomaan komission tutkintavaltuuksiin ja siihen, miten yllätystarkastukset (dawn raid tilanteet) oletettavasti muuttuvat tulevaisuudessa. Samalla nostan esille eräitä yllätystarkastuksiin liittyviä viimeaikaisia uutisia, sillä yritysten on syytä varautua tarkastuksiin sekä käytännöllisestä että oikeudellisesta näkökulmasta. Vaikka asetukseen todennäköisesti tehtävät muutokset koskevat vain komission tai Suomen Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) komission puolesta tekemiä tarkastuksia, voidaan olettaa, että vastaavat tarkastusvaltuuksien terävöittämiseen tähtäävät säännökset tullaan aikanaan saattamaan voimaan myös Suomen kansallisella lainsäädännöllä.
Komission ehdotukset koskien digitaalisia tutkintoja
Komissio on havahtunut siihen, että fyysiset asiakirjat vähenevät eivätkä käytännössä ole enää merkityksellisiä kilpailuoikeudellisissa tutkinnoissa. Digitaalisesti vaihdettujen ja säilytettyjen tietojen määrä sen sijaan kasvaa räjähdysmäisesti ja käytännössä korvaa perinteisten yllätystarkastusten kohteena olleita asiakirjoja, muistiinpanoja ja henkilöiden välistä kirjeenvaihtoa. Viimeaikaiset yllätystarkastukset ovat lähes yksinomaan keskittyneet luomaan pääsyä digitaalisiin tietoihin, niiden säilymisen varmistamiseen ja niiden identifioimiseen eri tallennustapojen valossa. Komission tarkastajat ovatkin enemmän IT-asiantuntijoita, jotka keskustelevat yritysten IT-asiantuntijoiden kanssa näistä asioista, kuin oikeudellisia asiantuntijoita.
Oikeudelliset neuvonantajat ovat kuitenkin tärkeässä roolissa, sillä komission ja yritysten väliset keskustelut eivät aina suju kitkattomasti. Tietoja säilytetään usein yksityishenkilöiden kannettavilla tietokoneilla tai älypuhelimessa ja tilanteen ohjaaminen yrityksen puolelta niin, ettei se tule syyllistyneeksi tutkinnan hankaloittamiseen, vaatii sääntöjen tuntemista ja huolellista tulkintaa. Yllätystarkastus on aina liiketoiminnan kannalta hyvin häiritsevä ja usein työntekijöille stressaava tilanne, mikä käytännössä on johtanut karkeisiin virheisiin yritysten taholta. Esimerkiksi Suomessa ja muualla EU:ssa on määrätty miljoonien eurojen sakkoja sen vuoksi, että tarkastuksen kohteeksi joutuneen yrityksen työntekijät ovat hätäpäissään poistaneet WhatsApp-keskusteluja. Tähän kaikkeen nähden komission ehdotusta voidaankin pitää käytännönläheisenä ja myös yritysten kannalta positiivisena kehityksenä, jonka ansiosta perinteinen yllätystarkastustilanne usein olisi korvattavissa huomattavasti kontrolloidummalla tietopyyntömenettelyllä.
Komissio ehdottaa, että sille annetaan valtuudet kohdennettujen ja tarkkojen tietopyyntöjen tekemiseen monimutkaisissa ja tietointensiivissä tutkinnoissa. Tämän varmistamiseksi komissio ensinnäkin ehdottaa, että se saa itsenäisen ja riippumattoman toimivallan määrätä digitaalisen ja fyysisen aineiston säilyttämisestä. Lisäksi komissio ehdottaa nykyisen tarkastusoikeutensa laajentamista siten, että tarkastusoikeus on riippumaton oikeudesta päästä yrityksen fyysisiin tiloihin. Vaihtoehtoisesti komissiolla olisi oikeus suorittaa tarkastus ja saada saamalla pääsy kaikkiin tarkastuksen piirissä oleviin liiketoiminnan asiakirjoihin riippumatta siitä, mihin tiedot on tallennettu. Todettakoon tässä yhteydessä, että liiketoiminnan asiakirjojen määritelmä on laaja ja kattaa myös yksityishenkilöiden välisen kommunikaation, joka liittyy tarkastuksen piirissä olevaan liiketoimintaan.
Edellä mainitun lisäksi komissio ehdottaa, että sille annetaan valtuudet kutsua henkilöitä kuultavaksi ja esittää heille kysymyksiä. Ehdotettua haastatteluoikeutta voidaan pitää perusteltuna, sillä käytännössä perinteisten yllätystarkastusten yhteydessä tehdyt haastattelun ovat suhteellisen mitäänsanomattomia, koska tarkastajat eivät ole ehtineet perehtyä tarkastusaineistoon ja esittävät siksi kysymyksiä, joihin voi saada vastaukset aineistosta ilman haastattelujakin. Suomen kilpailulain 34 §:n nojalla KKV:llä on jo oikeus kutsua henkilöitä kuultavaksi. Kuultavaksi kutsumiseen liittyy kuitenkin yritysten puolustautumisoikeuden kannalta eräitä tärkeitä seikkoja, joihin palaan alempana.
Uusi työkalu ”algoritmikartellien” tutkinnoissa
Käytännön esimerkkeinä tilanteista, jossa komission ehdottamat uudet tutkintavaltuudet voisivat olla erityisen käyttökelpoisia, ovat yritysten menettelyt, joissa laajaa data-aineistoa kerätään hinnoittelua varten ja/tai yritys käyttää algoritmipohjaista hinnoittelua. Komission ehdotukset on tehty ajatuksella, että tutkintavälineet olisivat tehokkaita erityisesti digitalisaation edetessä. Nykyiset valtuudet eivät komission mukaan riitä tehokkaan ja nopean tutkinnan ”suorittamiseen maailmassa, jossa (…) digitaalisten tietojen määrä kasvaa räjähdysmäisesti” ja tutkinnat ovat monimutkaisia ja tietointensiivisiä. Taustalla on myös yritysten ja yleensäkin yhteiskunnan nykyinen toimintaympäristö, jossa tieto välittyy hyvin nopeasti ja läpinäkyvästi hakukoneita ja tekoälyä käyttämällä.
Näitä samoja ajatuksia on jo esitetty komission pari vuotta sitten uudistamissa suuntaviivoissa horisontaalisista sopimuksista ja kilpailijoiden välisestä kanssakäymisestä (2023/C 259/01). Niissä komissio käsittelee algoritmeja eräänä tietojenvaihdon välineenä. Komissio on katsonut, että ei-keinotekoinen läpinäkyvyys voi tuottaa sinänsä monella markkinalla tehokkuushyötyjä – niin myös algoritmien kohdalla. Komissio kuitenkin katsoo, että algoritmeja voidaan myös käyttää kilpailijoiden välisten kilpailuvastaisten sopimusten seurantaan. On myös komission mukaan mahdollista, että ”käyttäytymiskoordinaatioalgoritmeja” käytetään sopimuksen tekemiseen keskeisistä kilpailumuuttujista. Tällä tavalla algoritmeista voi tulla väline ohjelmistopohjaisessa kolluusiossa, joka samalla voi aikaansaada tarkoitukseen perustuvan vakavan kilpailunrajoituksen markkinaolosuhteista riippumatta.
Niin kutsuttuja algoritmikartelleja on viime vuosina tutkittu varsinkin Yhdysvalloissa, mutta myös esimerkiksi Saksassa ja Kanadassa. Myös komission kilpailuyksikön edustajat ovat hiljattain kertoneet, että komissio tutkii useita algoritmipohjaisia hinnoittelumalleja sen selvittämiseksi, onko kyseessä kilpailijoiden välisestä (suorasta tai välikäden kautta tapahtuvasta) laittomasta yhteistyöstä.
Yllätystarkastukset eivät jää odottamaan uusia työkaluja
Samalla on pidettävä mielessä, että yllätystarkastukset ovat jo nykyisillä tutkintavaltuuksilla kilpailuviranomaisille tehokas ja yrityksille hankala tapa kerätä todisteita. KKV esimerkiksi teki toukokuussa yllätystarkastuksen asfalttimarkkinoilla toimivien yritysten toimitiloissa. Tällaiset tarkastukset voidaan tehdä pelkästään KKV:n sisäisen tarkastuspäätöksen nojalla. KKV teki lisäksi kesäkuussa samassa asiassa tarkastuksen tiettyjen henkilöiden yksityisasunnoissa, mikä edellytti tarkastusluvan saamista markkinaoikeudelta. Syy tarkastuksen tekemiseen yksityisasunnoissa liittyy lähinnä digiaikaa edeltävään tai sen ulkopuolella harjoitettavaan kilpailijoiden väliseen yhteydenpitoon. Joskus asiakirjoja tai muussa muodossa olevaa tietoa säilytetään tarkoituksella yksityisasunnoissa ja joskus tarkastuksen kohteena ovat yksityishenkilöt, jotka eivät enää ole kyseessä olevan yrityksen palveluksessa.
Yksityishenkilöihin kohdistuviin tarkastuksiin, kuten myös kuultavaksi kutsumiseen, liittyy toisaalta sellaisia yrityksen puolustautumisoikeuksien kannalta olennaisia seikkoja, joille ei ole tarpeeksi selviä sääntöjä ja viranomaiskäytäntöjä. Yritysten puolustautumisoikeus edellyttää nähdäkseni, että yritys, jonka nykyisestä tai entisestä työntekijästä on kyse, saa tiedon tarkastuksesta samassa laajuudessa kuin jos tarkastustoimenpide koskisi itse yritystä. Yksityisasunnon yllätystarkastusta tehtäessä tulisi esimerkiksi antaa kyseessä olevalle henkilölle kohtuullinen aika, jonka puitteissa hän voisi ilmoittaa tarkastuksesta kyseessä olevalle yritykselle ja halutessaan järjestää paikalle oikeudellisen avustajan. Kun henkilöitä kutsutaan kuultavaksi, viranomaisen luokse, kuten KKV jo voi tehdä ja komissio ehdottaa saavansa valtuudet tehdä, olisi määrättävä, että viranomaisen on samalla ilmoitettava kuulemisesta kyseessä olevalle yritykselle.
EU-tasolla tuomioistuimet käsittelevät yllätystarkastuksiin liittyviä valituksia aika ajoin. Tämä on erittäin tärkeää yritysten puolustautumisoikeuksien ylläpitämiseksi, sillä tarkastustilanteessa näistä oikeuksista ei aina pidetä kiinni ilman että yritys aktiivisesti valvoo niitä. Tuoreimmassa tällaisessa tapauksessa (Case T-188/24 Michelin) tuomioistuin punnitsi muun muassa yllätystarkastuksen sisällöllistä laajuutta. Päätöksen mukaan komission tarkastuspäätöksen perusteena pitää olla tarpeeksi vakava ja yksityiskohtainen epäilys mahdollisesta lainvastaisuudesta kaikkien tarkastettavien ajanjaksojen osalta. Jos näin ei ole, tiettyyn ajanjaksoon liittyvät tarkastuksessa kerätyt todisteet eivät ole käytettävissä kyseessä olevassa asiassa. Tällä linjauksella voi olla merkittävä vaikutus seuraamuksien osalta, koska sakkojen määrään vaikuttaa merkittävästi mahdollisen kartellin (tai muun rikkomuksen) kesto. Valitettavan usein vastaavia oikeudellisia arvioita yllätystarkastuksien suhteellisuudesta ja lainmukaisuudesta jää tekemättä, minkä ei kuitenkaan tule olla yrityksille syy pidättäytyä pitämästä kiinni puolustautumisoikeuksistaan.
