Kilpailuoikeudellinen kartellivalvonta on viime vuosina noussut yhä vahvemmin lainsäätäjän ja viranomaisten agendalle. Hallituksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti vahvistaa markkinoiden toimivuutta ja terävöittää kilpailun valvontaa. Yhtenä keskeisenä osana tätä kokonaisuutta hallitusohjelman luvussa 6.2, “Reilumman kilpailun Suomi”, asetetaan tavoitteeksi kartellivalvonnan vahvistaminen sekä kartelleista seuraavien henkilökohtaisten seuraamusten ajantasaisuuden ja tehokkuuden selvittäminen. Taustalla on ajatus siitä, että nykyinen seuraamusjärjestelmä, jossa seuraamusmaksut kohdistuvat yksinomaan yrityksiin, ei välttämättä kaikissa tilanteissa riittävällä tavalla ennaltaehkäise kartellirikkomuksia tai ohjaa yksittäisten päätöksentekijöiden toimintaa.

Hallitusohjelman tavoitteen edistämiseksi työministeri Matias Marttinen pyysi työelämäprofessori OTT Pekka Timosta laatimaan selvityksen kartelleihin liittyvistä henkilökohtaisista seuraamuksista ja niiden vaihtoehdoista. Selvityksessä tarkasteltiin muun muassa mahdollisuutta ottaa käyttöön henkilökohtainen seuraamusmaksu kartellirikkomuksiin osallistuneille luonnollisille henkilöille.

Selvitys kartelleihin liittyvistä henkilökohtaisista seuraamuksista

Selvityksen johtopäätös on kaksijakoinen. Yhtäältä Timonen katsoo, että henkilökohtaisella seuraamusmaksulla voisi periaatteessa olla kartellikiellon noudattamista tehostava vaikutus. Toisaalta selvityksessä myös todetaan, ettei tällaiselle seuraamukselle ole tunnistettavissa selkeää tarvetta Suomen nykyisessä kilpailuoikeudellisessa järjestelmässä. Lisäksi henkilökohtaisten seuraamusten käyttöönotto tekisi menettelyistä entistä monimutkaisempia ja voisi pidentää jo valmiiksi pitkiä kilpailuprosesseja.

Kun henkilökohtaisten seuraamusten tarve kartellivalvonnassa ei selvityksen johtopäätösten perusteella näyttäydy ilmeisenä, keskustelun painopiste on siirtynyt itse kilpailuprosessien toimivuuteen. Erityisesti on kiinnitetty huomiota siihen, että pitkät käsittelyajat heikentävät seuraamusjärjestelmän ennaltaehkäisevää vaikutusta. Seuraamus, joka realisoituu vasta vuosien kuluttua rikkomuksesta, ei välttämättä ohjaa yritysten tai niiden johdon toimintaa toivotulla tavalla.

Timosen selvityksessä tämä ongelma tunnistetaan toistuvasti esiin nousseena ja perusteltuna kritiikkinä. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna kysymys ei ole niinkään siitä, tulisiko seuraamuksia lisätä tai ankaroittaa, vaan siitä, miten olemassa oleva seuraamusjärjestelmä saataisiin toimimaan tehokkaammin.

Yhtenä keskeisenä keinona tähän Timonen nostaa esiin kilpailuviranomaisen toimivallan laajentamisen. Nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) tutkii kartelliepäilyt ja tekee seuraamusmaksuesityksen, mutta itse seuraamusmaksut määrää markkinaoikeus. Selvityksen mukaan järjestelmää voitaisiin kehittää siten, että KKV tekisi jatkossa rikkomuspäätökset ja määräisi seuraamusmaksut ensimmäisenä asteena, minkä jälkeen päätöksistä olisi mahdollista valittaa tuomioistuimeen.

Tämä ehdotus merkitsisi merkittävää muutosta suomalaiseen kilpailuoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään ja toimii lähtökohtana nykyiselle keskustelulle kartellivalvonnan tulevasta suunnasta.

Prosessitehokkuus uudistuksen keskiössä – KKV:n roolin laajentaminen

Aiemmin KKV:n mahdollista roolin laajentamista kohti ensimmäisen asteen päätöksentekoa on pidetty ongelmallisena, koska se yhdistäisi saman viranomaisen käsiin tutkinnan, seuraamusvaatimuksen ja päätöksenteon elementtejä. Timosen selvityksessä todetaan kuitenkin varsin suoraan, että ajattelutapa on tältä osin muuttunut. Prosessien nopeuttaminen ja kustannussäästöt nähdään niin merkittävinä etuina, että myös KKV:n toimivallan laajentamista koskevaa kritiikkiä arvioidaan uudessa valossa.

Keskustelussa on korostettu, että mahdollinen KKV:n päätöksentekorooli voisi perustua nimenomaan asianosaisen hyväksyntään. Ajatuksena on menettely, jossa rikkomuksen kohteena oleva yritys hyväksyy KKV:n esittämän seuraamusmaksun, jolloin virasto voisi ratkaista asian ilman markkinaoikeuskäsittelyä. Timosen mukaan tällainen vapaaehtoisuuteen perustuva malli heikentää olennaisesti niitä periaatteellisia vastaväitteitä, joita KKV:n roolin laajentamiseen on perinteisesti liitetty.

Samalla on kuitenkin tunnistettava selvästi, että tehokkuustavoitteet eivät voi syrjäyttää oikeusturvaa koskevia vaatimuksia. Jos KKV:stä tehtäisiin ensimmäisen asteen päätöksentekoinstanssi, edellyttäisi tämä useita institutionaalisia ja menettelyllisiä muutoksia. Erityisesti on korostettu tarvetta erilliselle seuraamuskollegiolle, joka vastaisi seuraamusmaksua koskevasta päätöksenteosta. Perustuslain 21 §:n vaatimukset sekä hallintolain esteellisyyssäännökset rajaavat sen, ketkä voisivat osallistua päätöksentekoon, ja käytännössä tutkintaa suorittaneet virkamiehet voisivat toimia vain esittelijöinä.

Keskustelua on käyty myös siitä, tulisiko KKV:n sisäisiä oikeusturvamekanismeja vahvistaa laajemmin. Esillä on ollut esimerkiksi ajatus sisäisestä asiamiehestä tai vastaavasta toiminnosta, jonka tehtävänä olisi arvioida viraston menettelytapojen asianmukaisuutta jo ennen päätöskäsittelyä. Tämä heijastaa laajempaa huolta siitä, että viranomaisen vallan kasvaessa myös sen toimintaan kohdistuvien kontrollimekanismien on kehityttävä vastaavasti.

Oikeusturvan reunaehdot ja institutionaaliset edellytykset

Vaikka Timosen selvitys korostaa prosessien nopeuttamisen ja kustannussäästöjen etuja, KKV:n muuttaminen ensimmäisen asteen päätöksentekijäksi on institutionaalisesti poikkeuksellinen ratkaisu, joka herättää vakavia oikeusturvaan liittyviä kysymyksiä.

Keskeinen ongelma on KKV:n nykyinen organisaatiorakenne. Virastossa ei ole erillisiä, tutkinnasta riippumattomia yksiköitä, jotka arvioisivat päätösten puolueettomuutta. Käytännössä samat virkamiehet vastaavat rikkomusten selvittämisestä ja seuraamusmaksuesitysten valmistelusta, mikä yhdistää tutkivan ja päättävän roolin tavalla, joka voi vaarantaa asianosaisen oikeusturvan, vaikka menettely olisi muodollisesti lainmukainen.

EU-komission järjestelmä havainnollistaa, millaisia vastapainoja tällainen malli edellyttää. Komission kilpailun pääosaston (DG Competition) Legal Service toimii komission oikeudellisena neuvonantajana ja edustajana tuomioistuimissa. Tutkivaa toimintaa täydentää Hearing Officer -toiminto, joka on komissiosta ja tutkinnasta riippumaton rakenne ja jonka tehtävänä on varmistaa menettelyn prosessuaalista oikeellisuutta ja asianosaisen kuulemisoikeuksia. Näiden rakenteiden yhteisvaikutus luo aidon ”checks and balances” -mekanismin. KKV:ssä vastaavia rakenteita ei ole, mikä korostaa sitä, että päätöksentekovallan laajentaminen edellyttäisi merkittäviä organisaatiomuutoksia.

Ilman tällaisia rinnakkaisia instituutioita KKV:n päätöksentekorooli voisi lisätä oikeudellista epävarmuutta ja valitusherkkyyttä, jolloin prosessien nopeuttamisesta saatava hyöty jäisi näennäiseksi. Timosen esittämä vapaaehtoisuuteen perustuva malli ei yksin riitä turvaamaan puolueettomuutta, jos päätökset tehdään viraston sisällä ilman tutkinnasta riippumatonta arviointia.

Asteittainen uudistus olisi perustellumpi

Jos KKV:stä tehdään ensimmäisen asteen päätöksentekijä, uudistus tulisi toteuttaa vain yhdessä rakenteellisten takeiden kanssa. Tämä edellyttäisi esimerkiksi tutkinnasta erillisen seuraamuskollegion sekä sisäisten tarkastus- tai valvontamekanismien perustamista. Muutoin vaarana on, että prosessitehokkuus saavutetaan oikeusturvan ja päätöksenteon legitimiteetin kustannuksella.

Johtopäätöksenä voidaan todeta, että KKV:n roolin laajentaminen voi olla houkutteleva tehokkuusnäkökulmasta, mutta se ei ole perusteltu nykyisellä rakenteella. Uudistus on hyväksyttävissä vain, jos sen rinnalla luodaan riittävät institutionaaliset takeet puolueettomalle ja riippumattomalle päätöksenteolle.

KKV:n rakenteiden muuttaminen on helpommin sanottu kuin tehty. Mikäli KKV:lle annetaan laajempi toimivalta ja samalla ryhdytään muuttamaan KKV:n organisaatiota, lisäämään resursseja ja käynnistämään ”checks and balances”-toimintoja, vaarana on, ettei menettely käytännössä ole asianosaisten oikeusturvan kannalta tehokas. Olisi perustellumpaa edetä asteittain niin, että KKV ensin saisi oikeuden päättää tutkinta sovintomenettelyllä, jossa asianosaiset voivat hyväksyä KKV:n kanssa sovitut sakot ja KKV voi tehdä sisällöllisen asiapäätöksen. On vaikea nähdä miksi tällainen malli, joka heijastaa Timosen esittämää vapaaehtoisuuteen perustuvaa mallia, ei olisi myös Suomessa erillisenä toteutettavissa. EU-komission sovintomenettely on toiminut varsin tehokkaasti. Vasta sen jälkeen, kun KKV:n mahdollisesta sovintomenettelystä on saatu riittävästi kokemuksia, on perusteltua arvioida tulisiko KKV:n olla ensimmäisen asteen päätöksentekoelin.

Blogin ovat kirjoittaneet yhdessä Christian Wik ja Carmen Pennanen.